二仓曹，管仓谷。十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。

　　乙、中央政府的组织

　　现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。丞相、太尉、御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相。依照文字学原义，丞是副贰之意。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义，丞相就是一个副官。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相呢？在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在周官书里的天官冢宰的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史大夫的副，这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实则皇室一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰相的来历

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